El Insalud
se debate entre la subsistencia y la extinción final
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Legalmente
y sobre el papel, el Insalud sigue existiendo, aunque, en
el terreno real, puede darse pordesaparecido. El Real Decreto
840/2002, de 2 de agosto, por el que se modifica y desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio
de Sanidad y Consumo, mantiene la ficción legal de
la pervivencia del Insalud, que pasa a denominarse Instituto
Nacional de Gestión Sanitaria. Sin embargo, en opinión
de algunos expertos, es el último paso para su fin,
por más que se le hayan asignado algunas funciones.
Y es que, tal como argumentan, su extinción final tendría
que haberse establecido por ley o, en todo caso, por Real
Decreto Ley, algo que, de momento, no se ha producido.
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C. Nicolás
La última
reestructuración del Ministerio de Sanidad, aprobada por el Consejo
de Ministros celebrado el pasado 2 de agosto, trata de responder a la
nueva situación creada en el Sistema Nacional de Salud (SNS),
una vez concluido el proceso de transferencia de la gestión de
la asistencia sanitaria pública a las Comunidades Autónomas.
Como elemento residual sigue dependiendo de la Administración
del Estado la gestión asistencial de Ceuta y Melilla y su responsabilidad,
que según se recoge en el R.D. 840/2002, sigue siendo del Insalud.
Es lo que dice, asimismo, la Ley General de Sanidad y lo que ha impedido
que su desaparición pudiera haberse llevado a cabo mediante una
norma de rango inferior.
| En
opinión de algunos expertos, la supervivencia del Insalud
es una "ficción legal" que no sobrepasará
el 31 de diciembre de este mismo año |
Al Insalud se le
ha cambiado de nombre para pasar a denominarse Instituto Nacional de
Gestión Sanitaria, aunque "conservando el régimen
jurídico, económico, presupuestario y patrimonial y la
misma personalidad jurídica y naturaleza de Entidad Gestora de
la Seguridad Social". Posiblemente, en esta dependencia de la Seguridad
Social deba buscarse uno de los motivos para que siga subsistiendo y,
aunque no hayan surgido de forma patente, podría dar motivo a
un debate legal profundo. A esto debe sumarse el hecho de que, según
la disposición transitoria tercera de la Ley General de Sanidad,
"el Insalud continuará subsistiendo y ejerciendo las funciones
que tiene atribuidas, en tanto no se haya culminado el proceso de transferencias
a las Comunidades Autónomas con competencia en la materia".
De todos modos, a la vista del contenido del R.D. de 2 de agosto, Javier
Sánchez Caso, jurista del Insalud, considera que la pervivencia
del Insalud es una "ficción legal", que no llegará
más allá del 31 de diciembre de este mismo año,
pues se aprovechará la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos
para acabar con dicha institución. A su entender, ninguno de
los tres cometidos que han quedado asignados al ex-Insalud (Ceuta y
Melilla, liquidación de deudas y proceso consolidación
de empleo) justifica el mantenimiento de la institución. En el
caso de Ceuta y Melilla, porque las funciones las puede asumir la delegación
de Gobierno; en cuanto a liquidación presupuestaria, es un fenómeno
residual; y el proceso extraordinario de consolidación de empleo
concluye en un plazo determinado.
En este momento, y acaso para dotarla de algún contenido mayor,
se adscribe al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (el nuevo
nombre de la institución) la Organización Nacional de
Transplantes y el Centro Nacional de Dosimetría de Valencia.
En cuanto al personal laboral que dependía del antiguo Insalud,
ha pasado ya en parte a otras comunidades autónomas y el resto
será reubicado en organismos de la Administración General
del Estado.
Personal pendiente
Sobre este último punto, el de la plantilla adscrita a los servicios
centrales del Insalud, sólo se tiene noticia de lo que ha sucedido
con el 32 por ciento del personal que la integraba: se trata del grupo
que ha pasado a depender de la Comunidad de Madrid. Los aspectos de
este traspaso de personal a Madrid quedaron cerrados en la sesión
de la Comisión Mixta de Transferencias celebrada el 25 de junio
último y, desde el 1 de julio, el personal identificado ha pasado
a depender de la Comunidad Madrileña que, desde ese momento,
se ha responsabilizado de realizar las nóminas correspondientes.
Dado que este traspaso de personal a Madrid no llevaba aparejado una
cesión de inmuebles para su ubicación, se decidió
que los trabajadores afectados pudieran permanecer en su sitio actual
y seguir utilizando las instalaciones comunes existentes en la misma
hasta el próximo 30 de septiembre de 2002. Y, excepcionalmente,
el presidente de la Comisión Mixta podrá autorizar una
prórroga por el plazo máximo de un mes. Prórroga
que dependerá del hecho de que la Comunidad no disponga de un
inmueble para realizar el traslado o bien porque el Ministerio de Sanidad
no tenga la urgente necesidad de utilizar el edificio.
A la vista del sesgo que han tomado las cosas, todos confían
en que se haya aclarado la situación antes del 31 de diciembre
próximo, fecha en la que, por todos los indicios, el Insalud
desaparecerá legalmente. Hecho al que deberá sumarse otro
de mayor calado, el poco trabajo que le ha quedado a la entidad gestora.
De todos modos, al final del verano, la plantilla que todavía
quedaba en Alcalá 56 seguía sin conocer nada sobre su
futuro y podía advertirse un cierto malestar por tal incertidumbre.
| La
gestión sanitaria de Ceuta y Melilla, la liquidación
de la deuda y el proceso de consolidación de empleo son algunos
de los principales cometidos del denominado Instituto Nacional de
Gestión Sanitaria |
El personal funcionario
y laboral que desarrollaba sus funciones administrativas en los Servicios
centrales y Direcciones provinciales ascendía a 3.009 personas.
En los centros sanitarios prestaban sus servicios 135.730 profesionales:
29.310, facultativos; 68.225, profesionales sanitarios no facultativos;
y 38.195, empleados englobados en el personal no sanitario.
Contra la desaparición
No han faltado voces que se han alzado en contra de la desaparición
de la entidad gestora de las prestaciones sanitarias de la Seguridad
Social. Entre ellas, la de Enrique Sánchez de León, que
puede considerarse su creador y promotor desde el Ministerio de Sanidad
y Seguridad Social, durante el primer Gobierno democrático de
la Transición. Según el ex ministro, "en la década
de los 70 era una necesidad claramente observable, ya que la organización
que atendía a esa prestación estaba dentro de un entramado
asistencial muy complejo, que era el Instituto Nacional de Previsión
(INP). Este ente, de muy acendrada institucionalización en la
mecánica de protección social en España, abarcaba
muy distintas prestaciones, desde las pensiones hasta las incapacidades,
pasando por el desempleo, las cargas familiares, etc. Era un órgano
de atención global, de manera que tanto la propia Administración,
como los profesionales y colectivos empresariales y sindicales, venían
requiriendo la existencia de un solo órgano dedicado a la pura
prestación sanitaria".
"En aquella época, -prosigue Sánchez de León-,
tal pretensión resultaba muy complicada, porque la reforma había
que plantearla en toda su dimensión y no sólo referida
a esa necesidad, sino a otras muchas. Entre ellas, que el propio INP,
que se había convertido en la primera empresa pública
del país, ya no soportaba la dificultad de gestión que
conllevaba la administración de un monstruo burocrático
de aquellas características".
Al cabo del tiempo, no duda en afirmar que los objetivos previstos se
han visto totalmente cumplidos. "Ocurrió, una cosa fundamental:
que UCD había concebido el Insalud como gestor de la asistencia
pública sanitaria exclusivamente, y no como único ente
oficial que acaparase toda la gestión tanto de índole
oficial como de índole privada. Cuando en 1986 aparece la Ley
General de Sanidad impulsada por el PSOE, el Insalud no se convierte
en servicio oficial de la salud, sino que se crea un ente todavía
extraño en el ámbito puramente jurídico, que es
el Sistema Nacional de Salud. A partir de la creación de éste,
se produjo una confusión jurídica, terminológica
y administrativa, que está aún por resolver. De manera
que todavía hoy entre la gente dedicada a lo estrictamente jurídico,
se confunde el Sistema Nacional de Salud con el Insalud, con la prestación
de los servicios de las comunidades autónomas. Ése es
un tema todavía por resolver, que, por otra parte, se ha complicado
por el lógico proceso de descentralización a las comunidades
autónomas, como consecuencia de la organización del Estado
en un Estado autonómico".
Respecto sobre si el Instituto debe o no desaparecer, su opinión
es tajante: "el Insalud no sólo no tiene que desaparecer,
sino que debe permanecer. En el momento en que se defina claramente
el papel de la Seguridad Social, lo que se ha hecho es trasladar la
gestión de la prestación sanitaria a las Comunidades Autónomas,
pero solamente la gestión de la prestación. La ordenación,
la financiación, la titularidad de recursos patrimoniales y personales,
a mi modo de ver, tienen que permanecer en la Seguridad Social y en
un ente que, se llame como se llame, será lo que hoy aún
es el Insalud. Quede, pues, bien claro, que el Insalud, la prestación,
persiste en lo que se ha transferido es la gestión de esa prestación,
pero no la titularidad de los recursos, ni la prestación, ni
ningún otro factor sustantivo en la Seguridad Social".
Proceso histórico
La gran historia de la prestación sanitaria de la Seguridad Social
está por aparecer, pues está escrita. La realizó
una de las personas que, en algunos de los terrenos de la asistencia,
aportó mayores innovaciones a su conocimiento y a su gestión.
Se trata de Leopoldo Arranz, de grato recuerdo, que dejó a sus
herederos la misión, al parecer en trance de cumplirse, de sacar
a la luz tres gruesos volúmenes sobre una de las etapas de la
asistencia sanitaria en nuestro país.
En una breve compilación histórica de lo que ha sido el
Insalud, Javier Sánchez Caro se remonta a los orígenes
del Instituto Nacional de Previsión (INP), creado oficialmente
en noviembre de 1906, y cuenta que "cuando nace el Instituto Nacional
de la Salud (Insalud) abarca su ámbito de actuación a
todo el territorio español, aunque ya se oían voces favorables
a la aceleración de las transferencias a las Comunidades Autónomas.
Su cobertura abarcaba el 84 por ciento de la población, y en
el primer año de su vida (1979) se le asignó un presupuesto
neto de 1.168.469.217 millones de pesetas, trabajando a su cargo 148.053
profesionales. Tal situación subsistió hasta 1981 en que
se hizo la primera transferencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña".
"A principios de la década de los 80 comenzó a ampliarse
el número de centros sanitarios y se pusieron en marcha muchos
de los hospitales que hoy en día son centros de reconocido prestigio.
Así, de la mano de José Luis Cudós (1979), que
fue el primer director general del Instituto Nacional de la Salud, se
inauguró en mayo de 1980 el Hospital Materno Infantil "Primero
de Octubre" de Madrid, con 630 camas, y siendo director general
Gabriel González Navarro se abrieron las puertas del Hospital
de Mérida en 1981, con una oferta de 329 camas. Como curiosidad,
puede decirse que en su nacimiento contaba con ocho Subdirecciones Generales
dependientes del director general y que tres años después
se habían reducido a seis. Sin embargo, tenía graves carencias.
Por ejemplo, la informatización del sistema, que aún tardó
algunos años en llegar y que hacía que los sistemas de
comunicación fueran primitivos, contándose los ordenadores
con los dedos de las manos. Además, la información entre
los centros apenas existía y en los propios hospitales el nivel
de utilización de los sistemas informatizados era bajísimo,
hasta el extremo de que fue en el verano de 1983 cuando se creo una
unidad de informática, encargada de poner un poco de orden y
concierto en la casa en esta materia"…
"En la década de los noventa el Insalud pasó a depender
de la Subsecretaría de Sanidad y Consumo y su titular asumió
la Presidencia Ejecutiva del Instituto y la Presidencia de su Consejo
General, creándose, además, con categoría de Subdirección
General y dentro del Insalud, la figura del coordinador general de las
Direcciones territoriales".
Últimos
datos
El Insalud puso en marcha en 1998 el Plan Estratégico para consolidar
y modernizar nuestro sistema sanitario, para cuyo fin se recogieron
las recomendaciones de la Subcomisión Parlamentaria que estudió
las medidas necesarias para consolidar el sistema sanitario público.
El plan preveía modernizar su estructura y convertir al Insalud
en una organización mucho más dinámica y eficaz.
En agosto de 2001, se aprobó la constitución de la primera
Fundación de Investigación, Fundación de Investigación
Hospital Príncipe de Asturias, con el objetivo de estimular,
impulsar, promover y facilitar la investigación científica
y la gestión de conocimiento, fomentar la formación del
personal investigador, definir y recomendar la política de investigación
del centro sanitario.
Hasta el traspaso de sus competencias a las Comunidades Autónomas,
el 1 de enero de 2002, en el Insalud existían 12 Direcciones
territoriales, una de cada comunidad autónoma, más Ceuta
y Melilla, que tenían asignadas competencias en materia de planificación
de los recursos y propuesta de distribución del presupuesto asignado
en el ámbito de la Comunidad Autónoma, supervisión,
seguimiento y control de los objetivos del Insalud y evaluación
de los planes de actuación de sus centros y, por último,
la participación en las Comisiones de Coordinación de
Asistencia Sanitaria entre el Insalud y la Consejería correspondiente
de la Comunidad Autónoma lo que contribuía a programar
adecuadamente las transferencias de competencias en materia sanitaria.
Y 15 Direcciones Provinciales en las provincias en las que no existía
Dirección Territorial.
En cuanto se refiere a las áreas sanitarias, los servicios asistenciales
que prestaban directamente sus servicios a la población se gestionaban
a través de 57 Gerencias de Atención Primaria, 12 Gerencias
del 061 y 82 Gerencias de Atención Especializada.
La Memoria correspondiente al año 2000 es la última que,
según la información oficial, ha publicado el Insalud.
En ese ejercicio, el Instituto contó con un presupuesto de 1.659.922
millones de pesetas (9.976 millones de euros), de los que el 45,9 por
ciento se destinó al capitulo de personal; el 15,5 por ciento,
al de bienes y servicios; el 10,4 por ciento, al de conciertos; el 22,2
por ciento al de farmacia; y el 4,1 por ciento, al de inversiones.
Por programas, el 37,7 por ciento del presupuesto se destinó
a la Atención Primaria y el 58,7 por ciento, a la Especializada.
En 1999, se atendieron 101,4 millones de consultas (6,82 consultas por
habitante y año); y, en los hospitales del Insalud ingresaron
1.181.086 pacientes, se atendieron 5.172.984 urgencias, se realizaron
21.408.279 consultas y se llevaron a cabo 900.279 intervenciones quirúrgicas
de especialistas.
| En
la década de los 90, el Insalud pasó a depender de
la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad y Consumo |
Puede decirse que
ha concluido el periplo histórico del Insalud y que su testigo
ha sido asumido por las comunidades autónomas. Se inicia una
nueva etapa en ese proceso evolutivo que constituye la protección
social del el Estado de Bienestar. Como se recoge en la Memoria del
Insalud citada, "nuestro sistema sanitario es el fruto del esfuerzo
de muchas generaciones. Nació con la creación del INP
en 1908 y ha ido evolucionando a lo largo de nuestra historia. En 1942
se creó el Seguro Obligatorio de Enfermedad que se configuró,
en 1963, como el sistema sanitario de la Seguridad Social y, posteriormente,
en 1978 se creó el actual organismo Insalud. Este sistema representa
la contribución del esfuerzo de los españoles a lo largo
del siglo XX". Ahora, se inicia otro capítulo.
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